能源转型将导致煤炭行业失去 100 万工作岗位

内容摘要：　[28]参见敬乂嘉：《政府扁平化：通向后科层制的改革与挑战》，载《中国行政管理》2010年第10期，第107页。

[28]参见敬乂嘉：《政府扁平化：通向后科层制的改革与挑战》，载《中国行政管理》2010年第10期，第107页。

大到国家自上而下的行政体制的巨大变动，[57]小到通过招投标方式选取农民工培训机构、以公私合作的组织形式完成政府对农民工的公共服务。行政任务视角的引入，有助于组织效能原则的精细化和规范性展开。

以上文提及的政府购买农民工公共服务为例。[10]参见郑春燕：《行政任务变迁下的行政组织法改革》，载《行政法学研究》2008年第2期，第34-37页。[10]宋华琳教授则提出了应当以行政任务为导向配置政府职能[11]，行政任务取向下的行政组织法要致力于研究，法律如何塑造、支撑乃至影响行政组织的内在结构，从而有助于行政组织作出正确的行政决定[12]。行政任务取向的引入，无疑使目标得以确定化、具体化。[64]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日）。

[24]私法形式的行政往往有多种目的性考虑，[25]但基本上可以归结为与公法组织相比，其可以更有效能地实现民生照顾、研究开发等行政任务。例如，1982年出台的《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》）的确没有任何变化，其中的有些条款显然已经被现实突破。首先，两项立法的基石性概念不同，前者为国土空间概念，后者则为生态环境概念。

国土空间开发保护概念首见于党的十八大报告。在理论基础方面，应当以主体功能区建设法治化为核心任务，坚持系统整体论的调整方法。来源：《黑龙江社会科学》2023年第1期。这些立法虽然或侧重对特定生态系统的整体性保护，或侧重对特定区域开发与保护的整体治理，但均属于国土空间开发保护法制的重要组成部分。

从宪法教义学角度看，上述立法要求乃是区域协调发展国家保障义务的法律制度化。笔者认为，应当从组织法、程序法和责任法等维度建立跨域治理协调机制，并强化上级政府（部门）在促进跨域协调工作上的责任。

国土空间开发保护立法应当考虑下列三个方面主体之间的激励相容问题：一是纵向上央地之间、上下级地方政府之间。其中，争议较大的问题是：是制定国土空间开发保护法还是制定国土空间规划法，以及两部法律制定的顺序问题。笔者认为，在国土空间开发保护法中对该制度作出规定亦有其合理性，因为该制度实质上是对国土空间开发型区域、保护型区域因其发展权受限所作的生态保护外溢效果的补偿。因此，上述立法努力必将有利于进一步完善国土空间开发保护法制体系。

只有改变立足点，才能获取其基于原有立足点难以获取到的新观察结果。任何法律规则如果能与被管理者激励相容，将会极大降低执法成本，并提高其合规动力。但是，除非建立相应配套政策，否则这种差异化的国土空间开发保护政策，可能会因为限制某些区域的发展而加剧区域发展失衡问题，并因此无法得到某些地方政府的积极落实，从而影响国土空间开发保护立法的实施效果。党的十八届三中全会提出，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

笔者认为，国土空间开发保护法重在实现生态管控，旨在基于不同区域的自然资源禀赋、区位比较优势、资源环境承载能力、现有开发强度和开发潜力等确定该区域的主体功能。国土空间开发保护立法的立足点应是特定区域或者空间之国土空间的开发与保护，而非国土空间规划的编制与实施，亦非作为自然资源要素之国土空间即土地的开发与保护。

后者则试图实现生态保护领域的区域—要素统筹立法。为构建高效、协调、可持续的国土空间格局，近年来国家先后印发《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等政策文件，明确提出要研究论证促进区域协调发展的法规制度研究制定国土空间开发保护法。

为实现国土空间开发保护领域的良法善治，有必要从理论基础、体系定位和重点问题等方面对国土空间开发保护立法展开深入研究。有学者总结认为，上述立法现象表明，目前我国生态法治建设正在走向融合的差异化系统空间观。有学者认为，为强化区域协调发展的法治保障，国家应当适时制定区域协调发展法。制定国土空间开发保护法，是在法治轨道上推进国土空间治理现代化的必然要求。二是横向上平级地方政府之间、政府内部不同部门之间。对国土空间相关概念进行梳理可以发现，国土空间开发概念首次出现于2007年《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》。

国土空间与主体功能区两个概念首见于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，该纲要在区域协调发展篇明确提出逐步形成主体功能定位清晰的区域协调发展格局，并设专章对推进形成主体功能区作出专门部署。正是基于此，《全国主体功能区规划》《省级国土空间规划编制指南（试行）》《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，均将促进区域协调发展作为规划编制的基本原则。

（一）国土空间开发保护领域的基本法继《长江保护法》《黄河保护法》颁布后，目前国家正在研究制定青藏高原保护法国家公园法海岸带管理法等。国土空间开发保护立法的重点问题是，如何实现国土空间开发保护激励性制度的体系化。

笔者认为，现有成果在准确把握党和国家在国土空间开发保护领域战略考量方面有待深入。因此，主体功能区建设的有效落实和推进，有赖于建立科学合理的区域利益协调机制，其实质是在相关利益主体之间建立激励相容的法律制度。

而且在流域或者区域国土空间开发保护立法，已经成为新时代生态法治建设的重点。但是，在落实主体功能区战略和制度、优化国土空间格局方面，现有国土空间开发保护法制仍存在诸多问题。作者：张忠利，中国社会科学院法学研究所助理研究员。跨域协调机制的本质是，为追求整体利益最大化而对既有的个体之间的利益结构进行重塑，在具有不同利益诉求的个体之间实现互利共赢。

三、国土空间开发保护立法的重点问题目前，国土空间开发保护立法的理论研究较为薄弱，存在诸多重点、难点问题亟待深入研究。因此，主体功能区建设显然是推动区域协调发展的题中之义，是有效落实区域协调发展战略的约束性条件。

区域协调发展法则重在促进区域间的实质平等。研究制定国土空间开发保护法，需要对国土空间开发保护相关政策及其发展脉络进行系统性把握，如此方能更好地把握党和国家制定该法的战略意图。

习近平总书记在2020年中央全面依法治国会议上指出：坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。再如，自然保护地立法则是针对自然保护地这一特定空间进行整体性立法和保护与规制的结果，其目的是在自然生态保护立法中引入空间性这一维度，将自然保护地这一特定空间作为一个整体和系统进行保护和规制。

（二）推动国土空间永续发展的综合法分析《长江保护法》《黄河保护法》内容可以发现，两部法律旨在实现多元目标的协同治理与优化，生态环境保护却并非其唯一的立法任务。从法政策学角度看，任何社会问题的解决，往往首先表现为党和国家提出的一系列连续的、框架性和战略性的政策部署和安排。后者则重在改善生态环境质量和规制环境风险等，属于问题导向型的领域法范畴，重在实现生态良好目标。相对于现行环境立法，国土空间开发保护立法更加注重在中观和宏观之国土空间尺度上保护生态环境，旨在通过实现国土空间的高质量发展解决生态环境问题，是在环境法典之外山水林田湖草沙统筹治理之理念的立法表达。

如此，方能找准立法机关启动制定某一特定法律背后的考量，并在整个法制体系中分析该项立法的必要性及其可行性。笔者认为，为系统解决上述问题，应当加快制定国土空间开发保护法，并将其定位为国土空间开发保护领域的基本法。

为实现国土空间开发保护领域的良法善治，应当从理论基础、体系定位和重点问题等方面对国土空间开发保护立法展开深入研究。为此，必须尽可能从多方位、多视角分析现行立法在国土空间开发保护法制保障方面的不足。

关键词：国土空间开发保护法。开发是指对特定区域进行的大规模高强度的工业化城镇化开发，并最终表现为将作为自然资源要素的农用地和生态用地转化为建设用地，从而实现特定区域土地的大规模增值，此即土地开发权概念中所谓之开发，即对土地用途的改变或者土地利用强度的提高。